Advogado especialista do Machado Meyer, André Menon, analisa mudanças previstas no sistema de impostos para os atores do agro.
O sistema tributário brasileiro se tornou um dos principais desafios para atração de investimentos no país. Marcada por complexidade de regras, interpretações divergentes e lacunas regulatórias, a legislação atual sofre com a falta de previsibilidade e compromete a competitividade das empresas. Como tentativa de simplificar e corrigir inconsistências, surge a Reforma Tributária do Consumo – atualmente, em processo de implementação no Brasil.
Para o agronegócio, que é o motor da economia do país e responsável por alimentar milhões de pessoas ao redor do mundo, a reformulação do sistema prevista exige atenção redobrada. Em um cenário de transição tributária, é necessário compreender as transformações e os efeitos para cada agente do setor, seja para dentro da porteira, seja para a indústria de inovação.
Análise
Em entrevista ping-pong exclusiva à CropLife Brasil, o advogado e sócio do escritório Machado Meyer, André Menon, explica o que é a reforma tributária e analisa o que pode ser esperado para o futuro do agro. Segundo o especialista, a nova legislação precisa considerar as especificidades de cada elo da cadeia, que tende a ser estimulado e impactado de forma diferente.
“A reforma surge como uma alternativa para que a gente tenha uma legislação mais objetiva, mais simples e com tributos calculados por fora”
André Menon
1 – No que consiste a Reforma Tributária, principalmente nesse cenário que circunda o agronegócio? E como ela caminhou nos últimos anos?
A discussão sobre a Reforma Tributária existe desde a Constituição de 1988. Ela visa alterar a tributação sobre o consumo no Brasil e já é uma discussão bastante antiga. Já na década de 1980, mesmo antes da Constituição, existiam algumas discussões, em especial, porque nela foi utilizado um tributo anterior, que seria o próprio Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM). As ineficiências e os problemas que esse tributo carregava foram preservados e mantidos na nova Constituição Federal e isso sempre foi um ponto de desconforto entre juristas.
Essa discussão foi ganhando força porque a nossa legislação, em alguma medida, acabou sendo quase uma “colcha de retalhos” nesta agenda. A gente tinha, por exemplo, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) na Constituição de 88 – que substituiu o ICM – e é o imposto sobre produtos e sobre a prestação de serviço de transporte intermunicipal, interestadual e sobre comunicação. Ele, a priori, incide sobre todas as operações de circulação de mercadorias.
A partir disso, veio o debate: qual é o conceito de mercadoria? É tudo? Ativo é mercadoria ou não é mercadoria? Na ocasião, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu: “Não, ativo não é mercadoria”. Mas, mesmo que desrespeitasse a decisão do STJ, as legislações dos estados, por vezes, mantinham a tributação do ativo. Surgiu outro debate: o conceito de circulação. É circulação física ou circulação jurídica? Quando uma venda é feita entre duas empresas, mas a entrega acontece em um terceiro local, são consideradas duas leituras: a venda jurídica, com a tributação para quem contratou a venda; e a venda física, que considera quem efetivamente recebeu a mercadoria. Isso pode gerar discussões sobre qual estado tem direito à tributação – o do comprador formal ou do local onde a mercadoria foi entregue.
No ICMS, houve ainda a questão da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 49, que foi a ação que decidiu a não incidência do imposto na operação de transferência de mercadorias. É uma decisão objetiva, com efeito Erga Omnes [norma que produz efeito para toda a coletividade], inclusive. Controle concentrado de constitucionalidade.
Na sequência, vieram também as questões do Programa de Integração Social/ Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (PIS/COFINS), contribuições sobre receita ou faturamento de empresas, que surgiram na Lei nº 9.718/ 1998, como um tributo cumulativo. Depois, em 2002, com a Lei nº 10.637, e em 2003, com a Lei nº 10.833, o PIS/COFINS passaram a ser contribuições não cumulativas. Só que a não-cumulatividade do tributo é limitada, porque tenho que olhar para o artigo terceiro e ver o que eu posso tomar crédito e o que eu não posso. E a partir daí, começa uma discussão sobre o conceito de insumo, que é o que foi julgado pelo STJ.
Então, todos os tributos começaram a ter alguns problemas e, à medida que a jurisprudência foi evoluindo, ao invés de serem solucionados, esses problemas começaram a ser intensificados.
Sobre o PIS/COFINS e o conceito de insumo, havia uma discussão sobre o que poderia gerar crédito no regime não cumulativo. A Receita Federal entendia que era a despesa que se soma ao produto, mas os contribuintes entendiam que era a despesa do imposto de renda, que são quaisquer despesas. Demoramos anos para ter uma decisão. O STJ julgou a questão e definiu que o conceito de insumo abrange tudo aquilo que é essencial e relevante para a atividade. Mas também tem um grau de subjetivismo aqui para o que foi essencial e relevante, né? Porque se eu tenho obrigação de realizar um pagamento para um funcionário meu, isso é uma imposição, eu preciso fazer aquele pagamento ou comprar um EPI para aquele funcionário. Mas a Receita Federal entendia que isso não era essencial e relevante. A jurisprudência também não tinha uma análise que fosse aderente por completo a isso.
A falta de critérios objetivos no ordenamento jurídico e a necessidade de sucessivas decisões para solucionar situações específicas acabaram contribuindo para um ambiente de insegurança jurídica. Não conseguíamos garantir para o empresariado segurança para tomar decisões relacionada à sua operação e isso fazia com que tivesse uma redução de investimentos no Brasil. Quem vai querer investir em um país que não tinha segurança com relação a legislação, justamente por que não conseguia identificar o conceito? As decisões passaram, por vezes, a precisar remendar uma à outra e isso trouxe um impacto muito grande para fins de investimento. O Custo Brasil começou a ser muito alto e passou a deixar de atrair investimento e começou a ficar distante dos demais países.
Surge assim a Reforma Tributária como uma alternativa para que a gente tenha uma legislação mais objetiva, mais simples e com tributos calculados ‘por fora’, em que o valor do tributo não integra a própria base de cálculo, evitando o chamado Gross Up [técnica de incluir o custo do tributo dentro dele mesmo para chegar na base de cálculo] e com uma regra mais objetiva de tributação. O sistema atual é muito complexo, e a reforma busca torná-lo mais simples e transparente, além de reduzir a regressividade da tributação sobre o consumo. No modelo anterior, os tributos indiretos pesavam proporcionalmente mais sobre as famílias de baixa renda, já que comprometiam uma parcela maior de seu orçamento. A reforma busca corrigir essa distorção e tornar o sistema mais justo.
No geral, a ideia da mudança é resolver todas as ineficiências que existem na legislação atual, por conta de todas as decisões que foram proferidas, alterações legislativas promovidas, além de reduzir a regressividade da tributação. Na reforma tributária a gente tem um mecanismo de redução dessa regressividade que é o “cashback”, por exemplo. Quem faz parte de programas sociais, tem direito a receber de volta uma parte ou todo o valor do IBS e CBS recolhido aos cofres públicos pelos fornecedores. Como isso, é possível reduzir a regressividade ao longo da cadeia. Simplificando o sistema, os novos investimentos são fomentados, porque o Brasil volta a ser um país atrativo e com uma legislação segura, no qual o investidor e o empresariado podem fazer uma análise de longo prazo, sem ficar sujeito à interpretação futura do Supremo Tribunal Federal, à alteração do conceito de insumo ou à alteração do conceito de produto intermediário.
“Simplificando o sistema, os novos investimentos são fomentados, porque o Brasil volta a ser um país atrativo e com uma legislação segura”
André Menon
2 – Hoje, em que estágio está a Reforma? Ela já está em vigor ou ainda depende da regulamentação? Como funciona?
Nós já tivemos alguns “steps” [passos] de publicação. No Brasil, eu preciso que os tributos estejam na Constituição Federal. Depois, em razão do princípio da legalidade, eu preciso que tenha uma lei complementar que traga a hipótese de incidência de fato, a base de cálculo, a alíquota, o sujeito ativo e o sujeito passivo. A espinha dorsal do tributo está em uma lei complementar e temos os regulamentos e os atos infralegais.
Olhando para tudo isso, resgato aqui: tivemos, em 2023, a publicação da Emenda Constitucional 132, que trouxe a previsão constitucional do IBS, no artigo 156, e da CBS, que consta no artigo 195 – Constituição alterada para prever esse tributo. Em janeiro de 2025, tivemos a conversão do PLP 68 na Lei Complementar 214, a primeira lei complementar da Reforma Tributária. Em janeiro de 2026, houve a conversão do PLP 108 na segunda lei complementar, que é a Lei Complementar 227. Recentemente, em abril, tivemos também a publicação dos regulamentos, que é a resolução conjunta número 6 – o regulamento do IBS – e o decreto 2955 – o regulamento da CBS.
O regulamento ainda não está completo, pois há diversos temas que foram jogados para atos conjuntos da Receita Federal com o comitê gestor. Então ainda faltam esses atos conjuntos. De toda forma, olhando para o texto que já foi publicado, é possível ter uma previsão para poder movimentar, olhar e calcular um eventual impacto de operação. Não tenho ainda as alíquotas, mas eu já tenho, por exemplo, todos os demais campos e elementos da hipótese de incidência.”
“Então, quando eu olho para o agro, a ideia é que a gente consiga “fatiar” esse setor, considerando a especificidade e a tributação de cada um dos elos de cadeia”
André Menon
3 – Hoje, é possível avaliar como impacta a inovação? Ela aumenta custos das tecnologias ou não? No que a Reforma Tributária tange a inovação agrícola?
Hoje, o setor agro tem bastante benefício fiscal. Para fins de ICMS, temos os regimes especiais dos estados e as regras de diferimento. Ou seja, uma cadeia beneficiada. Para fins de PIS/COFINS, também temos uma cadeia beneficiada, por vezes com uma tributação a zero, por vezes com créditos presumidos, como ocorre na Lei 10.925/ 2004. Esses benefícios fiscais que eu mencionei deixam de existir, não de uma única vez, mas para uma outra forma de tributação.
A tributação na reforma vai estar em três grandes pilares. Um pilar que é o regime ordinário de tributação, com uma alíquota entre 26,5% e 28%. O outro regime é o que a gente chama de regime diferenciado de tributação, em que temos os benefícios fiscais de fato e as reduções de alíquota – de 30% para atividade intelectual, de 60% para insumos agropecuários e de 100% para, por exemplo, itens da cesta básica. O terceiro pilar reúne os regimes específicos de tributação, que não é um benefício fiscal, mas é uma forma diferente de tributação, considerando a especificidade daquele setor. Então, os combustíveis estão sujeitos à monofasia [cobrança do tributo concentrada em uma única etapa da cadeia], porque fazem parte de um regime específico de tributação. Já o setor financeiro está sujeito a uma tributação que considera o spread [diferença entre determinadas receitas e despesas financeiras], também dentro de um regime específico de tributação.
E como saber o que estará em cada uma dessas categorias? A partir dos critérios definidos na própria legislação. No setor financeiro, por exemplo, há um regime específico que combina critérios objetivos e subjetivos para determinar quais atividades e empresas podem ser enquadradas.
O artigo 182 na LC214 indica, de modo objetivo, as atividades passíveis de enquadramento, como crédito, câmbio, títulos e valores mobiliários (TVM), consórcio, seguro. Tem também um critério subjetivo que está no artigo 183, que é: quais são as empresas que podem executar aquela atividade do 182, e aí sim, temos uma tributação no regime específico do sistema financeiro. Para regime diferenciado, temos os anexos da LC214 que, em grande medida, trazem a descrição Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) ou a descrição Nomenclatura Brasileira de Serviços (NBS), quando falando de serviço, das atividades que possuem e que podem gozar dessa redução dos 30%, 60% e 100%. E o que não tiver em regime específico e nem em regime diferenciado, vai estar na regra geral.
Especificamente para o agro, há o anexo, por exemplo, de insumos agropecuários que tem alguns produtos indicados. Por exemplo, no caso dos herbicidas, a legislação traz a descrição do produto e sua respectiva NCM. O mesmo ocorre com os itens da cesta básica, como o arroz, que também estão identificados pela descrição e pela NCM. No caso das prestações de serviços, como as atividades relacionadas a direitos de cultivares, há uma descrição correspondente e uma NBS, por se tratar de uma atividade específica. De modo geral, para identificar o enquadramento nos regimes diferenciados, é preciso verificar as descrições e as classificações NCM ou NBS previstas na Lei Complementar 214 e, a partir desse enquadramento, verificar o tratamento tributário aplicável.
Fiz toda essa introdução para responder à pergunta, porque a resposta é: depende do produto. Se o produto for um item de cesta básica, por exemplo, eu vou ter uma desoneração integral desse produto, tanto de IBS quanto de CBS e eu vou manter uma não cumulatividade. As despesas que eram apropriadas, que antes não davam direito de crédito, agora passam a dar direito de crédito e ressarcimento desse valor positivo, esse saldo credor de IBS e CBS, em dinheiro. Nos prazos de 30, 60 e 180 dias. 30, se a empresa estiver enquadrada em programa de conformidade. 60, se a gente estiver falando de um flat de 150% da média do ressarcimento e para ressarcimento de itens do ativo. E 180, regra geral. A qualquer momento pode ser aberta uma fiscalização, que vai durar 360 dias, mas eu tenho um horizonte de receber esse valor, em até um ano e meio. Então, para este caso, teria uma redução de custo tributário, porque eu vou tributar zero e ainda vou receber, em dinheiro, o meu crédito.
Se eu estiver discutindo o insumo agropecuário, que está em 60%, eu vou ter uma majoração da alíquota a priori – porque a alíquota do IBS e da CBS gira em torno de 26,5 a 28%. O insumo agropecuário tem uma redução de 60% dessa alíquota, vou ter o direito de crédito amplo com relação às minhas aquisições, então, eu tenho que ver qual vai ser a minha alíquota efetiva. Resumindo, é, olhar para o meu crédito, ver o quanto de crédito eu vou ter, olhar para esse meu débito, ver qual vai ser a minha alíquota de débito e aí, ver a minha apuração para saber a minha alíquota efetiva. Assim, consigo saber se vou ganhar ou se vou perder com relação a este a este produto.
A reforma tributária é muito abrangente. Ela impacta por conta da alteração da hipótese de incidência, da base de cálculo, da alíquota e da não cumulatividade. Então, a resposta à pergunta seria: depende. Depende do produto, do direito de crédito, da forma como opero, se estou falando de uma empresa que é verticalizada ou horizontalizada. A ideia agora é o empresário fazer conta. A gente tem que pegar a fotografia da operação hoje, aplicar o IBS e CBS sobre essa fotografia e achar alternativas de operação.
Faz sentido eu estar dividido em duas empresas? Antes poderia fazer, mas agora faz? Faz sentido ter a operação focada em um estado longe do meu mercado consumidor porque esse estado tem benefício fiscal? Antes fazia, agora faz? Vou ter um custo logístico maior e eu vou perder o meu benefício. Enfim, todas essas variáveis compõem essa resposta de sim ou não. A resposta seria que depende de vários fatores que devem ser identificados por cada um dos contribuintes brasileiros a fim de identificar um ganho ou uma perda com relação à reforma, mas a alteração da operação é sempre legítima. A busca de uma eficiência é sempre legítima.
Então, quando eu olho para o agro, a ideia é que a gente consiga “fatiar” esse setor, considerando a especificidade de cada um dos elos dessa cadeia, olhar para a tributação de cada um desses elos de cadeia.”
4 – Considerando que a CropLife representa três tipos de insumos agrícolas — defensivos químicos, bioinsumos e sementes (incluindo biotecnologia e germoplasma) —, esses produtos terão o mesmo tratamento na reforma tributária ou podem ter tributações diferentes? Levando em conta que cada um possui marco legal distintos alguns ainda em regulamentação, como a reforma dialoga com essas particularidades? E, na prática, quais são os principais impactos tributários para empresas que atuam ou querem expandir entre esses segmentos?
A reforma ainda está em construção. E eu falo isso porque, para fins de regime diferenciado de tributação, essa redução de 60% dos insumos agropecuários, por exemplo, abrange biofertilizantes, inoculantes, micro-organismos destinados ao uso na agricultura, bioestimulantes e bioinsumos. Então, ela é larga. Caberia bastante coisa ali, mas ela tem descrição e NCM, descrição e NBS. Se eu desenvolvo um produto que não cabe naquela descrição e que não cabe naquele NCM, eu, potencialmente, posso ter um problema. Esse problema é real? Não necessariamente. Por quê? Porque a norma tributária nasce para ser perene. Eu não posso ter uma norma tributária engessada a ponto de impedir a evolução da tecnologia, das relações ou de todos os produtos.
Hoje, os produtos que a gente tem conhecimento estão na lista do Anexo IX da LC214. Só que a lista pode ser atualizada a cada 120 dias mediante a aprovação do Ministério da Agricultura, Fazenda ou do próprio Comitê Gestor do IBS com relação a novos produtos. Se hoje a gente desenvolver uma tecnologia nova, um produto novo, seja bio ou não, você vai poder pedir a inclusão. Então não é um problema. Isso era um problema maior na legislação atual, porque para fins de PIS/COFINS, tinha uma discussão de defensivos agrícolas, se precisa ou não no registro no MAPA; se está enquadrado ou não no benefício de PIS/COFINS. Essa discussão está muito relacionada aos tributos atuais, porque os tributos atuais tinham “caixinhas” muito mais fechadas. Quando eu olho para a reforma, eu tenho essa “caixinha” mais larga, eu tenho a possibilidade de atualização da lista.
Mas com a reforma, a gente tem que mudar a cadeira em que a gente se senta. Por quê? Porque o contribuinte sempre se sentou numa cadeira de aplicar a norma, de olhar para a posição do sujeito ativo legítimo e aplicar a norma. Agora não, principalmente neste momento que nós estamos vivendo, a gente precisa se sentar numa cadeira em que a gente vai formar o ordenamento jurídico. O Congresso Nacional precisa ter visibilidade de impacto e o setor precisa trazer para ele. A Receita Federal precisa receber os setores para poder entender o impacto da reforma tributária em cada um deles, porque a Receita Federal não conhece esse tributo sobre consumo. O tributo sobre consumo é, em grande medida, um tributo que era das secretarias de Fazenda dos estados. A União Federal tributava renda, receita.
O setor precisa ter um papel ativo nessa condução, não um papel passivo de aplicação da norma. Vamos construir juntos, de forma prospectiva. Não apenas aplicação. É: “olhando aqui, quais são as NBS que a gente pode contribuir para trazer para direitos culturais. Qual é a forma que a gente vê para aplicar tal benefício?”. A CropLife Brasil tem tido postura bastante ativa com relação às conduções das discussões. E isso é muito importante, em especial nesse momento. Precisamos dar visibilidade para a Receita Federal de ponto de atenção, porque ela não conhece a especificidade do nosso setor.
5 – Qual mensagem você considera mais importante neste momento e qual a sua expectativa sobre o desfecho desse processo?
Quando a gente olha para o agro, é um setor que tem, de modo geral, uma disparidade muito grande – porque ele tem desde o produtor rural da agricultura familiar, muitas vezes uma pessoa física, que planta para subsistir e que vende o excedente da sua produção, até uma agroindústria gigantesca de defensivos agrícolas ou de biodefensivos que faz um processo supercomplexo, importando o princípio ativo de um outro país, para fazer aqui toda a sua operação industrial e vender esse produto.
Quando a gente olha para a tributação do agro que existe hoje, temos uma cadeia beneficiada, mas tem também uma tutela com relação a produtores rurais. Esse produtor rural pessoa física não precisa ser contribuinte do ICMS hoje. Tem um valor, obviamente, mas ele não precisa ser contribuinte. Ele não precisa emitir documento fiscal. Geralmente, quem emite documento fiscal é quem faz a compra desse produtor rural. Só que, com a reforma, isso mudou. Embora esse produtor rural não seja contribuinte e possa continuar na condição de não contribuinte, com receita anual de até R$ 3,6 milhões, ele passa a ter algumas obrigações acessórias relevantes, como a emissão de documento fiscal.
Então, quando olho para o agro, a ideia é que a gente consiga “fatiar” esse setor, considerando a especificidade de cada um dos elos dessa cadeia.
Na regra geral, a tributação é diferida para a etapa seguinte, até o momento em que o produto efetivamente chega ao consumo. O fato é que temos ali algumas exceções e diferentes perfis de agentes no mercado, e é preciso considerar essas particularidades. Ao mesmo tempo, é necessário garantir a essencialidade e o abastecimento do mercado, cumprir as obrigações acessórias e preservar o estímulo à inovação. O agro é, portanto, um ecossistema complexo, que vai desde o pequeno produtor da agricultura familiar até uma empresa multinacional com grandes investimentos em pesquisa e tecnologia, que pode, por exemplo, importar princípios ativos utilizados na fabricação de seus produtos.
Ele é bastante específico e precisa de uma atenção particular, inclusive porque a gente vive em um país em que você tem muitas famílias que subsistem da agricultura. Estamos falando de um item essencial, a gente não pode fazer com que haja um aumento desse custo na cadeia, porque senão eu vou refletir no custo da alimentação da população brasileira. Impacta também a exportação, então, é um setor muito importante e ele foi tratado dessa forma na reforma. Precisamos observar o regulamento, ser ativo com relação aos pontos que não estão aderentes à nossa operação para fomentar uma alteração por parte da Receita Federal do Comitê Gestor.
Por fim, a Reforma Tributária é multidisciplinar e vai impactar todos os elos e atividades das empresas. Em especial no setor agro, que é tão complexo, é importante que todas as áreas estejam envolvidas no projeto de implementação da reforma, para que seja possível identificar e buscar a adequação de pontos que ainda não estejam aderentes e, ao mesmo tempo, preparar a transição dos tributos atuais para os novos tributos. Essa adequação é especialmente importante porque, a partir de 2027, começa uma nova etapa da transição, com a substituição gradual do PIS/COFINS pela CBS. É como se a gente encerrasse 2026 com o sistema atual e começasse 2027 já com a CBS em fase de implementação. Por isso, é fundamental que as empresas estejam preparadas e tenham feito as adequações necessárias.
Perfil
André Menon é graduado em Direito pela Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU) e pós-graduado em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Hoje, ele presta consultoria sobre tributos indiretos e contencioso administrativo municipal, estadual e federal.
É sócio no escritório Machado Meyer, onde atua ao lado de Fernanda Sá Freire, uma de suas sócias e uma de suas principais referências profissionais.